حقوق مصونیت سازمان‌های بین المللی و دسترسی به دیوان‌ها

[لین]

صلاحیت دیوانهای اداری معمولاً مکمّل مصونیت سازمانهای بین المللی خوانده (defendant) تلقی میشود. از آنجایی که سازمانهای بین المللی در خصوص اختلافات مطرح شده توسط طرف خصوصی از جمله کارکنان از مصونیت برخوردارند، باید مرجع رسیدگی قضایی یا شبه قضایی دیگری در نظر گرفته شود. بنابراین یا دیوانهای اداری ایجاد میشود یا به صلاحیت دیوانهای اداری موجود تن در داده میشود. این ر*اب*طه معمولآً به عنوان نتیجه خط مشی مربوط به فراهم کردن امکان دسترسی کارمندان به راههای جبران حقوقی تلقی میشود تا آنها حقوق استخدامی خود را پیگیری کنند ولی به طور روز افزون این مسأله به عنوان الزام حقوقی نشأت گرفته از تعهّدات قراردادی لازم الرعایه برای سازمانهای بین المللی و همچنین نشأت گرفته از تعهدّات حقوق بشری مربوط به دسترسی به عدالت تلقی میشود.
این مسأله مربوط به خط مشی در خصوص اینکه سازمانهای بین المللی و به طور خاص سازمانی مانند سازمان ملل باید مقرراتی برای حل و فصل منظم اختلافات استخدامی، قضایی یا شبه قضایی کارکنان خود تهیه کنند قبلاً به وضوح در رأی مشورتی دیوان بین المللی دادگستری در قضیه Effect of Awards بیان شده که در آن قانونی بودن ایجاد دیوان اداری سازمان ملل تأیید میشود. دیوان در همان اوایل سال ۱۹۵۴ بیان میکند که […] این مطلب که [سازمان ملل] نباید به کارکنان خود هیچگونه راه داوری یا قضایی برای حل و فصل اختلافات آنها با سازمان ارائه کند به سختی با هدف صریح منشور به منظور ارتقاء آزادی و عدالت برای افراد سازگار است».

 

[لین]

روشن است که دیوان از الزام قانونی سازمان ملل برای تأسیس دیوان اداری صحبت نمیکند. با این حال میتوان بیان کرد که این سوالی نبوده که نزد دیوان مطرح شود بلکه از دیوان خواسته شده تا در مورد این مسأله که آیا آراء این دیوان اداری لازم الاجرا است یا نه، اظهار نظر کند. اینکه آیا به سازمان ملل اختیار تأسیس چنین دیوانی اعطا شده یا خیر مسألهای جانبی است که دیوان بین المللی دادگستری باید به آن پاسخ میداد و البته پاسخ داد. با این حال قابل توجّه است که در متن ذکر شده در بالا، دیوان تلویحاً به یک خواسته ذاتی حقوق بشری در منشور ملل متحد اشاره میکند. دیوان در مییابد که اگر سازمان ملل امکان دادخواهی در خصوص اختلافات کارکنان خود را فراهم نکند این امر با اهداف ملل متحد و منشور «به سختی سازگار» خواهد بود. در اینجا به وضوح بر مفهوم حق دسترسی به عدالت تکیه شده که به طور ضمنی در بحث ممنوعیت استنکاف از احقاق حق در حقوق بین الملل عرفی و در اسناد حقوق بشری معاصر مثل اعلامیه جهانی ملل متحد در خصوص حقوق بشر ۱۹۴۸ و کنوانسیون اروپایی حقوق بشر وجود دارد.

 

[لین]

۱. ممکن است رأی مشورتی دیوان بیان صرف یک «خط مشی تلقی شود تا با روش حل و فصلی جایگزین بر مشکل مربوط به مصونیت سازمان ملل فائق آید. با این حال ازدیدگاه تاریخی ملاحظاتی وجود دارد که میتواند به عنوان تعهّداتی «محکمتر» برای سازمانهای بین المللی به منظور فراهم کردن امکان دادخواهی حقوقی و دسترسی به عدالت برای کارکنان و دیگر طرفهای خصوصی تلقی گردد. این ملاحظات در اسناد مختلف مربوط به مزایا و مصونیتها که در بردارنده تعهّد ایجاد مکانیزم حل و فصل اختلاف برای افرادی که به دلیل مصونیت سازمانهای بین المللی در برابر اقامه دعوا از دسترسی به محاکم داخلی محرومند، بیانی حقوقی یافتهاند. مثال اولیّه چنین تعهّدی در کنوانسیون مصونیتها و مزایای ملل متحد دیده میشود که از آن به عنوان کنوانسیون عمومی (General Convention) یاد میشود. در حالیکه این کنوانسیون مصونیت قضایی گستردهای به سازمان ملل اعطا میکند با این حال درخواست میکند تا سازمان ملل مقرراتی را برای ایجاد روشهای مناسب حل و فصل اختلافات [… ] ناشی از قراردادها یا دیگر اختلافاتی که ویژگی حقوق خصوصی دارند و سازمان ملل یک طرف آن قرارداد است وضع کند.

 

[لین]

2.تعهّد یکسانی در کنوانسیون مصونیتها و مزایای سازمانهای تخصصی وجود دارد. به عبارت دقیقتر «تعهّد وضع مقررات مربوط به روشهای مناسب حل و فصل اختلافات» در کنوانسیون عمومی و کنوانسیون خاص (special convention) فقط به اختلافاتی میپردازد که ناشی از قراردادهای حقوق خصوصی است و سازمان ملل نیز در آنها دخیل است و به اختلافات استخدامی نمیپردازد. با این حال واضح است که وضعیت هر دو طرف خصوصی یعنی طرف قرارداد خارجی که در مقررات معاهده پیش بینی شده و کارمندی که ظاهراً مورد بحث قرار نگرفته، تقریباً یکسان است. در هر دو مورد فرد «ضعیف» به دنبال دسترسی به عدالت به منظور اقامه دعوا علیه سازمان بین المللی «قوی» و حمایت شده بوسیله مصونیت است. به همین خاطر اینگونه پیشنهاد شده که تعهدات مربوط به حل و فصل اختلافات موجود در کنوانسیون عمومی و کنوانسیون خاص و دیگر معاهدات مشابه میتواند به مفهوم تکلیفی برای سازمانهای بین المللی در ایجاد دیوانهای اداری باشد.
3.هم کنوانسیون عمومی و هم کنوانسیون خاص معاهدات چند جانبهای هستند که توسط دولتهای عضو سازمان ملل و سازمانهای تخصصی مورد بحث و نه فقط توسط خود این سازمانها به تصویب رسیدهاند. به عبارت دقیقتر هیچ تعهّد معاهدهای مستقیم به منظور تحقق وظیفه ایجاد مکانیزمهای حل و فصل جایگزین در سازمانهای بین المللی وجود ندارد. با این حال روشن است که سازمان ملل و دیگر سازمانهای بین المللی از مصونیتها و مزایای موجود در کنوانسیون عمومی و کنوانسیون خاص بهرهمندند در نتیجه باید وظایف و تکالیفی غیر صریح و ضمنی را به انجام برسانند. در حقیقت عدم وجود تعهّد مسقیم و شفاف معاهدهای به ندرت مورد بررسی قرار گرفته است. در عوض دادگاهها و دیوانهای بین المللی به طور منظم ارتباط بین مصونیت در برابر اقامه دعوا نزد محاکم داخلی و تعهد سازمان ملل به فراهم کردن روشهای جایگزین حل و فصل اختلافات را همانگونه که در کنوانسیون عمومی ذکر شده تأیید میکنند.

 

[لین]

4.مقرّرات دیگری نیز در خصوص مصونیت وجود دارد که بر ر*اب*طه بین مصونیت و تعهّد به فراهم کردن حداقل راههای جایگزین به منظور دسترسی به عدالت تأکید میکند.
این امر میتواند با رجوع به برخی از مقرراتی که هدف آنها تضمین منتهی نشدن مصونیت به استنکاف از احقاق حق است نشان داده شود. مثالهای معمولی در خصوص این گونه مصونیت مشروط غیرمستقیم مقرراتی است که سازمان بین المللی را هنگامیکه این مصونیت مانع از روند رسیدگی و دادرسی است به لغو و صرفنظر کردن از مصونیتش متعهّد و ملزم میکند. در حالیکه تصمیم مربوط به «صرفنظر کردن یا صرفنظر نکردن» از مصونیت برعهده خود سازمان است و در نتیجه توسط محاکم داخلی قابل تجدید نظر نیست، روشن است که این شکل از محدودیت ضمنی مصونیت سازمان بین المللی، این نظر را تقویت میکند که خواهانهای احتمالی حداقل حق دسترسی به نوعی از روشهای حل و فصل قضایی یا شبه قضایی اختلافات را دارند.

 

[لین]

دسترسی به عدالت برای کارمندان سازمانهای بین المللی به عنوان نگرانی مربوط به حقوق بشر
1.ضرورت ایجاد روشهای حل و فصل اختلاف به منظور ایجاد تعادل در بحث مربوط به مصونیت سازمانهای بین المللی تنها درخواست برای اجرای عدالت و بی طرفی نیست. با گذشت زمان این عقیده که همه (از جمله کارمندان سازمانهای بین المللی) حق دسترسی به عدالت را دارند به شکل حق دسترسی به محاکم یا حق دسترسی به مکانیزمهای حل و فصل مستقل و بی طرفانه اختلاف نمود پیدا کرده است.

سازمانهای بین المللی منطقهای مانند جامعه اروپا و اتحادیه اروپا به تدریج این عقیده را تأیید کردهاند که آنها نه فراتر از قانونند و نه از تعهدات حقوق بشری مبرا هستند چرا که اسناد موسس آنها در بردارنده این مسائل نیست. دیوان اروپایی حقوق بشر در حال گسترش و بسط رویه قضایی ای است که بیان میدارد حقوق بشر به صورت غیرمستقیم الزام آور است چرا که این حقوق بخشی از اصول کلی حقوقی را تشکیل میدهد که بر تمامی تابعان حقوق بین الملل تحمیل میشود. از آغاز شکل گیری جامعه اروپا در اواخر دهه ۱۹۶۰ و اوایل دهه ۱۹۷۰، رویهقضایی مربوط به حقوق اساسی این جامعه به وضوح این توان را داشت تا تأثیری سرایت کننده بر دیگر سازمانهای بین المللی بگذارد که اینگونه نیز شد.

 

[لین]

در حقیقت این مفهوم که حقوق بشر برای سازمانهای بین المللی لازم الرعایه است در رویّه قضایی بسیاری از دیوانهای اداری تأیید شده است. دیوان اداری سازمان ملل متحد و دیوان اداری سازمان بین المللی کار هر دو دیدگاه دیوان اروپایی حقوق بشر را تأیید کردهاند که مطابق با آن اصول کلی حقوقی که دربردارنده تعهدات مربوط به حقوق بنیادین است میتواند مکمل قواعد و آئین نامههای سازمان در خصوصی کارمندان آن و البته در حدود صلاحیت آن سازمان باشد.
تا جایی که بتوان حق دسترسی به محاکم را در نظر گرفت، همانگونه این مطلب حداقل به طور ضمنی در اعلامیه جهانی حقوق بشر، میثاق حقوق مدنی و سیاسی و کنوانسیون اروپایی حقوق بشر آمده و بخشی از حقوق بشر عرفی را تشکیل میدهد، مشخص است که سازمانهای بن المللی وظیفه دارند تا در مواردی که علیه آنها اقامه دعوا میشود امکان دسترسی به دادگاه را فراهم کنند و اگر موفق به انجام این کار نشوند در خصوص اصرار بر داشتن مصونیت از تعقیب در محاکم داخلی با مشکلاتی مواجه خواهند شد.

 

[لین]

این دیدگاه توسط دیوان اروپایی حقوق بشر و در دو رأی ۱۹۹۹، Waite and Kennedy , Bear and Regan مطرح و تدوین شد. اگر چه دیوان اروپایی حقوق بشر تأیید کرد که مصونیت سازمانهای بین المللی «ابزاری ضروری درجهت تضمین کارکرد صحیح و فارغ از دخالت یکجانبه هر یک از دولتهاست» با این حال اینگونه حکم کرد که عامل اساسی در تعیین اینکه آیا اعطای (…) مصونیت قضایی مجاز است یا خیر به این بستگی دارد که ببینیم آیا خواهانها از روش منطقی جایگزین به منظور حمایت موثر از حقوق خود طبق کنوانسیون برخوردار بودهاند یا خیر؟
اگر چه دیوان اروپایی حقوق بشر ویژگیهای این «روش منطقی جایگزین» را توضیح نداده و اگر چه وجود دادگاهی دیگر را به عنوان پیش شرط اساسی مصونیت قرار نداده و فقط آنرا به عنوان «عاملی اساسی» تلقی کرده، با این حال قرار دادن این شرط برای اعطای مصونیت به سازمان بین المللی، زمینه مساعدی را در رویّه قضای بعدی محاکم مختلف ملّی در اروپا ایجاد کرده است.
اصل کلی حقوقی که مطابق با آن کارمندان سازمانهای بین المللی باید به نوعی از روشهای حل و فصل اختلافات استخدامی دسترسی داشته باشند توسط دیوانهای اداری تأیید شده است. مهمترین پرونده در این خصوص همان رأی دیوان اداری سازمان بین المللی کار در قضیّه Chadsey است که در آن دیوان بر این اصل تکیه میکند که هر کارمند در صورت اختلاف با کارفرما، مورد حمایت برخی از آیینهای مربوط به تجدیدنظرخواهی است. در پرونده بعدی یعنی پرونده Rubio دیوان اداری سازمان بین المللی کار به طور وسیعتری از این اصل سخن میگوید و بیان میکند که «کارمند یک سازمان بین المللی مستحق برخورداری از قضاوت بی طرفانه یک دیوان بین المللی در خصوص اختلافات خود با کارفرماست».

 

[لین]

دیوان اداری سازمان ملل در پرونده Teixera صراحتاً به پرونده Chadsey استناد کرد. در این پرونده سازمان ملل حدوداً برای مدت سه سال از پذیرش رجوع به داوری در خصوص اختلاف پیش آمده با یکی از اعضای غیرکارمند امتناع میکرد. این دیوان با در نظر گرفتن وظیفه سازمان ملل در فراهم کردن روشهای مناسب حل و فصل اختلاف، مذکور در مادّه VII بخش ۲۹ کنوانسیون عمومی، به پرداخت خسارت ناشی از این تأخیر به نفع خواهان رای داد. در برخی موارد، دیوانهای اداری قلمرو صلاحیتی خود را به گونهای وسیع تفسیر میکنند تا از وضعیتی که در آن ممکن است خواهان از حق دسترسی به حل و فصل اختلاف محروم شود اجتناب کنند. از همان پرونده Irani در سال ۱۹۷۱ بود که دیوان اداری سازمان ملل حوزه صلاحیتی خود را به اختلافات مربوط به اعضاء غیرکارمند نیز گسترش داد. بیان شد که اگر چه دیوان برای رسیدگی به این پرونده صالح است با این حال تضمینی برای حفظ حقوق خواهان از جهت مسائل مربوط به آیینهای تجدیدنظر خواهی وجود ندارد. ضمن اینکه مادّه ۵ قرارداد بین خواهان و سازمان [به منظور ایجاد ساز و کاری مناسب جهت استماع دعوا و صدر رأی] نیز مورد توجه قرار نگرفت.

 

[لین]

در پروندههای Salaymeh,و Zafari دیوان اداری سازمان ملل قلمرو صلاحیتی خود را به منظور امکان اقامه دعوا توسط کارکنان محلی UNRWA گسترش داد. در شرایط معمولی این امر وظیفه دیوان اداری سازمان ملل نبود بلکه در حقیقت هیأت ویژهای از داوران وجود داشت که برای رسیدگی به این دعاوی صالح بود. با این حال صلاحیت این هیأت ویژه بسیار محدود بود و اساساً به بررسی دقیق قانونی بودن اختتام قرارداد استخدامی مربوط میشد. در پرونده Zafari خواهان اینگونه استدلال کرد که پایان استخدام او باید به عنوان بازنشستگی داوطلبانه پیش از موعد تلقی شود در حالیکه درپرونده Salaymeh خواهان از این امر شکایت داشت که محاسبه حق بازنشستگی او در صندوق بازنشستگی UNRWA اشتباه بوده است. دیوان اداری سازمان ملل در هر دو مورد اینگونه اظهارنظر کرد که هیأت ویژه داوران فاقد صلاحیت برای رسیدگی است از نظر دیوان Zafari (خواهان) «از هر گونه امکان اعتراض به تصمیم کمیسیونر UNRWA محروم بوده» و «عدالت واقعاً مورد انکار قرار گرفته است» . دیوان اداری سازمان ملل به خصوص به رأی مشورتی ICj در قضیه Effect of Awards و قضیه رأی دیوان اداری سازمان بین المللی کار در خصوص شکایتهای مطرح شده علیه یونسکو استناد میکند مطابق با این دو رای مشورتی «استدلالهای استنتاج شده از بحث مربوط به حاکمیت کشورها که ممکن است به نفع تفسیر... .